بازگشت به بودجه تک‌مرحله‌ای؛ قدمی در جهت افزایش شفافیت و نظم مالی

خبرگزاری مهر، مهدی سرداری، پژوهشگر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف در یادداشتی مطرح کرد: فرآیند بررسی سالانه بودجه کشور در مجلس شورای اسلامی در سال‌های اخیر با موانع و چالش‌هایی همچون تغییرات چشمگیر در سقف بودجه، عدم جلوگیری از درج منابع نامعتبر، ورود احکام غیر مرتبط با بودجه و تمرکز بیش از اندازه بر جزئیات مواجه شده است. بنابراین، در سال ۱۴۰۱، ماده (۱۸۲) آئین‌نامه داخلی مجلس با هدف حل این مشکلات مورد اصلاح قرار گرفت و شیوه بودجه‌ریزی به صورت دو مرحله‌ای طراحی شد.

بخش اول شامل احکام ضروری برای اجرای بودجه کل کشور و همچنین جداول کلیات بودجه بود، در حالی که بخش دوم به ارائه جزئیات دقیق جداول بودجه اختصاص داشت. پس از تصویب بخش اول در صحن مجلس، مصوبات به شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام ارسال می‌شود و پس از رفع ایرادات و ابهامات، مغایرت‌های اعلامی به دولت ابلاغ می‌گردد تا دولت بر اساس مصوبات ابلاغی، جداول بودجه را تنظیم کرده و به مجلس ارائه دهد.

تحلیل تجارب بین‌المللی در عرصه بودجه‌ریزی نشان می‌دهد که یکی از مسئولیت‌های کلیدی مجلس در این زمینه، محافظت از کسری بودجه و جلوگیری از بی‌نظمی مالی دولت است. مسئله‌ای که در پی مشغولیت مجلس به جزئیات و تبصره‌ها در روند دو مرحله‌ای بودجه‌ریزی تا حدی نادیده گرفته شده است. با وجود برخی مزایای موجود، تجربه عملی دو سال اخیر نشان می‌دهد که این شیوه، فرآیند بررسی را به طول انجامیده و جامعیت تصمیم‌گیری نمایندگان را تضعیف کرده و همچنان موجب درج احکام غیربودجه‌ای در قوانین بودجه شده است. به همین دلیل، قانون اصلاح ماده (۱۸۲) در مجلس به تصویب رسید تا با رویکرد یک مرحله‌ای، روند بودجه‌ریزی را تسهیل کند و تعداد احکام غیر مرتبط با بودجه را کاهش دهد.

براساس قانون جدید، دولت ملزم است لایحه بودجه را صرفاً در شکل جداول ارائه نماید و موارد مرتبط با احکام دائمی یا سیاست‌های مالیاتی را از طریق مسیرهای قانونی دیگر پیگیری کند. هدف اصلی این اصلاحیه، تسریع در روند تصویب بودجه، بهبود شفافیت و افزایش تمرکز مجلس بر جداول منابع و مصارف عمومی است.

نگاهی تطبیقی به سایر کشورها نشان می‌دهد که دو الگو برای درج احکام در قوانین بودجه وجود دارد. در برخی کشورها، بودجه تنها در قالب جداول تصویب می‌شود و احکام از طریق قوانین مالیاتی یا لوایح جداگانه پیگیری می‌گردند. از این منظر، این طرح می‌تواند به ارتقاء کارآمدی فرآیند قانون‌گذاری و بهبود انضباط مالی کمک کند.

جدول احکام در لایحه بودجه در کشورهای منتخب

این قانون در مسیر اجرای خود با موانع و不足‌هایی مواجه است. مجلس باید ضمن اصلاح روند بررسی بودجه، نسبت به چالش‌های موجود نیز تعیین تکلیف کند.

۱- چالش تعیین محدوده اختیارات مجلس در بررسی بودجه

یکی از چالش‌های بنیادین در فرایند بررسی سالانه بودجه، عدم تعیین حدود اختیارات مجلس است؛ چراکه دولت لایحه بودجه را با انتظار بررسی فقط جداول و ارقام تقدیم می‌کند، در حالی که نمایندگان ممکن است احکامی فراتر از دخل‌وخرج سالانه، از جمله سیاست‌های اقتصادی یا مالیاتی، را در لایحه بگنجانند. این تعارض موجب ورود مجلس به حوزه‌هایی می‌شود که از نظر حقوقی و اجرایی موضوع بحث است و به همین دلیل در بند «۷» سیاست‌های کلی قانون‌گذاری بر لزوم شفاف‌سازی این مرزها تأکید شده است.

۲- وجود خلأهای قانونی در فرآیند بودجه‌ریزی

علاوه بر این، وجود خلأهای قانونی در فرایند بودجه‌ریزی باعث شده است تا برخی موضوعات نامشخص بماند که باید از طریق بودجه مورد بررسی قرار گیرند یا از طریق قوانین دائمی دیگر پیگیری شوند. این مسئله زمینه‌ساز بروز اختلافات میان دولت، مجلس و نهادهای نظارتی شده و گاهی روند تصویب بودجه را با کندی یا تنش مواجه می‌کند. از سویی دیگر، درج مکرر احکام تکراری در بودجه‌های سالیانه—مانند برخی مقررات مالیاتی یا شیوه‌های تخصیص اعتبارات—نشان‌دهنده این است که این موارد در واقع ماهیتی دائمی دارند، اما به دلیل گنجانده شدن در متن بودجه تنها اعتبار یک‌ساله پیدا می‌کنند. این رویه علاوه بر کاهش کارایی نظام قانون‌گذاری، ثبات مالی و حقوقی کشور را نیز مختل می‌سازد. در نتیجه، اصلاحات مطرح‌شده در ماده (۱۸۲) می‌تواند به عنوان راه حلی برای رفع این چالش‌ها و بهبود انضباط مالی و شفافیت در فرآیند بودجه‌ریزی مطرح شود.

۳- احکام تکراری و ضرورت شفاف‌سازی در نوع احکام قابل درج در بودجه

یکی از چالش‌های عمده در نظام بودجه‌ریزی کشور، درج احکام تکراری در قوانین بودجه سالانه است. به عنوان مثال، هر سال در لایحه بودجه، جملاتی مانند «بخشی از درآمدهای حاصل از عوارض سوخت باید به شهرداری‌ها اختصاص یابد» یا «قسمتی از درآمدهای مالیاتی برای حمایت از بخش کشاورزی تخصیص یابد» گنجانده می‌شود. این موارد تقریباً هر سال تکرار می‌شود، در حالی که چنین احکامی ذاتاً باید به تصویب یک قانون پایدار و مستقل برسند، نه در یک سند بودجه‌ای که اعتبارش تنها برای یک سال است. ادامه این روند به ایجاد بی‌ثباتی در نظام قانون‌گذاری منجر می‌شود و دستگاه‌های اجرایی را در برنامه‌ریزی‌های بلندمدت با دشواری روبه‌رو می‌کند.

در این راستا، لازم است ماده اصلاحی پیشنهادی به گونه‌ای پیاده‌سازی شود که اولا وضعیت این دسته از احکام تکراری به وضوح مشخص گردد و ثانیاً تعریفی شفاف از نوع احکامی که قابلیت درج در بودجه را دارند ارائه شود. برای نمونه، مواردی چون «نحوه تخصیص اعتبارات عمرانی بین استان‌ها» یا «حد مجاز انتشار اوراق مالی اسلامی» به طور مستقیم به دخل‌وخرج سالانه کشور مرتبط هستند و گنجاندن آنها در بودجه معقول است. اما احکامی با ماهیت بلندمدت نظیر «روش تعیین تعرفه گمرکی کالاهای خاص» یا «سیاست‌های حمایتی در حوزه بیمه‌های اجتماعی» باید از طریق قوانین دائمی یا لوایح مستقل پیگیری شوند. چنین شفاف‌سازی‌ای می‌تواند از تداخل وظایف جلوگیری کرده، تمرکز مجلس را بر جداول منابع و مصارف افزایش دهد و دولت را در ارائه لایحه بودجه به مسیری مشخص هدایت کند.

۴- چالش‌های زمان‌بندی و مهلت‌های قانونی

همچنین، مسئله زمان‌بندی یا مهلت‌های قانونی برای ارائه و بررسی بودجه از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. در حال حاضر، دولت موظف است لایحه بودجه را تا نیمه آذرماه به مجلس ارائه کند و مجلس نیز باید آن را تا پایان سال تصویب نماید. اما در عمل، به دلیل حجم وسیع احکام و جداول، زمان کافی برای بررسی دقیق باقی نمی‌ماند و معمولاً تصویب بودجه تا روزهای پایانی سال به طول می‌انجامد. برای مثال، در دو سال گذشته بارها مشاهده شده است که مجلس ناچار بوده در روزهای آخر سال با فشردگی بالای زمانی، رأی‌گیری‌های سنگینی انجام دهد و این امر احتمال بروز خطا یا بی‌دقتی در تصمیم‌گیری‌ها را افزایش داده است. اگر ماده اصلاحی به گونه‌ای به اجرا درآید که زمان‌بندی‌ها بر اساس نیاز واقعی بازبینی شوند—مانند الزام دولت به ارائه برخی جداول کلیدی زودتر یا اعطای اختیاری به مجلس برای واگذاری بررسی بخشی از احکام به کمیسیون‌های تخصصی—این روند نیز کوتاه‌تر و کارآمدتر خواهد شد.

دستاوردهای اجرای صحیح ماده اصلاحی

در کل، پیاده‌سازی صحیح ماده اصلاحی پیشنهادی می‌تواند به سه دستاورد کلیدی ختم شود. نخست، پایان دادن به تکرار غیرضروری احکام در بودجه‌های سالانه و تبدیل آنها به قوانین دائمی؛ دوم، شفاف‌سازی در خصوص حدود و نوع احکامی که می‌توان در سند بودجه گنجاند؛ و سوم، بازنگری در زمان‌بندی بررسی لایحه بودجه متناسب با نیازهای واقعی. تحقق این اهداف نه تنها شفافیت و انضباط مالی را افزایش می‌دهد، بلکه کیفیت تصمیم‌گیری نمایندگان و سهولت در برنامه‌ریزی‌های اقتصادی کشور را نیز بهبود خواهد بخشید.