تمرکز حسابشده؛ کلید موفقیت برای ستادهای توسعه مناطق
به نقل از خبرنگار مهر، در سالهای اخیر توسعه منطقهای در اسناد سیاستی، برنامههای دولتی و نظرات مسئولان بهکرّات مورد تأکید قرار گرفته است. با این حال، تفاوت قابلتوجهی میان اهداف اعلامشده و واقعیتهای موجود در استانها به چشم میخورد. با ارائه طرح جدید وزارت اقتصاد برای راهاندازی ستادهای توسعه منطقهای، بار دیگر این سؤال مطرح میشود که میزان تحقق توسعه متوازن تا چه حد به نیاز به اصلاحات ساختاری و مالی وابسته است. بسیاری از کارشناسان بر این باورند که بدون ایجاد زیرساختهای اقتصادی، حتی بهترین الگوهای آمایش سرزمین نیز به نتیجه نخواهد رسید.
بستر ناهماهنگ اقتصادی؛ مانع اصلی پیشرفت منطقهای
نگاهی اولیه به ایده تشکیل ستادهای توسعه منطقهای نشاندهنده یک ابتکار سازنده است؛ چراکه همگرایی و هماهنگی میان نهادهای مختلف در استانها یکی از آسیبهای سیاستگذاری بوده است. با این حال، کارشناسان متذکر میشوند که موفقیت توسعه منطقهای به شرط مهیا بودن پیشنیازهای اقتصادی و نهادی خواهد بود.
یکی از موانع کلیدی، سیاستهایی است که طی سالهای اخیر منابع شرکتهای دولتی را از هدف اولیه خود یعنی سرمایهگذاری و رشد بازمیدارد. بر اساس بعضی بندهای برنامه هفتم، شرکتهای دولتی موظف به تخصیص بخشی از بودجه جاری خود به نهادهای فرهنگی شدهاند؛ اقدامی که اساساً فراتر از مأموریت این شرکتهاست و به طور موثر منابع آنها را متوجه هزینههای مصرفی بیفایده میکند.
در زمانی که بسیاری از شرکتهای زیرساختی نظیر پالایشگاهها، واحدهای صنعتی انرژیبر، شرکتهای حملونقل و کارخانجات بزرگ به نوسازی و افزایش ظرفیت نیاز دارند، تحمیل چنین الزامات مالی منجر به ایجاد نوعی «انتقال پنهان منابع» میشود که مستقیماً به کاهش سرمایهگذاری و توان تولید کشور آسیب میزند.
تأثیر انحراف منابع: رکود رشد و افزایش فقر
عواقب چنین سیاستهایی در شاخصهای کلان اقتصادی نیز مشخص است. در پنج سال گذشته، متوسط رشد اقتصادی کشور کمتر از چهار درصد بوده و پیشبینیها برای سال جاری نشاندهنده رشد نزدیک به صفر است. نهادهایی مانند بانک جهانی هم نماگرهای منفی برای سال آینده پیشبینی کردهاند که به وضوح نشاندهنده تضعیف ظرفیتهای رشد در ساختار کنونی تخصیص منابع است.
کاهش سرمایهگذاری تنها به افت کیفیت زیرساختها و کاهش ظرفیت تولید منجر نمیشود، بلکه فقر را گسترش میدهد و نابرابریها را تشدید میکند. زمانی که تولید متوقف میماند، اشتغال جدیدی ایجاد نمیشود و درآمد خانوارها یا ثابت میماند یا کاهش مییابد. این چرخه منفی، توسعه منطقهای را با چالشهای جدی مواجه میسازد.
ستادهای منطقهای نیازمند اصلاح قوانین هستند
مسعود نیلی، اقتصاددان برجسته و استاد اقتصاد توسعه، در تحلیل خود در خصوص نهادسازی برای توسعه منطقهای بر این نکته تأکید میکند که هر طرحی با هدف پیشرفت منطقهای باید قبل از پیادهسازی، نیازمند اصلاحات بنیادین در سیاستهای مالی باشد. زمانی که شرکتهای دولتی که پایههای سرمایهگذاری کشور هستند، مجبورند منابع خود را صرف فعالیتهای خارج از وظایف خود کنند، در واقع اقتصاد توان تحرک نخواهد داشت.
او تصریح میکند که برنامهریزی منطقهای بدون پشتوانه سرمایهگذاری ممکن نیست. استانها تنها در صورتی میتوانند از قابلیتهای محلی خود بهرهبرداری کنند که منابع کافی برای توسعه زیرساختها، فناوری و اشتغال مهیا باشد. بنابراین، نخستین گام در توسعه منطقهای باید بازگشت منابع شرکتهای دولتی به مدار سرمایهگذاری باشد.
این دیدگاه با نظریات غالب کارشناسان مطابقت دارد و نشان میدهد که اگرچه ایجاد ستادهای منطقهای میتواند مؤثر باشد، اما به تنهایی کافی نیست.
علاوه بر مشکل انحراف منابع، ضعف در نظام نظارت نیز یکی از دیگر موانع سر راه توسعه منطقهای به شمار میرود. در سالهای اخیر، عملکرد برخی شرکتهای دولتی و شبهدولتی نشانگر این است که فقدان نظارت دقیق منجر به ایجاد شرایطی شده که امکان انباشت رانت، سوءاستفاده از یارانه انرژی و حتی تبدیل شدن برخی بنگاهها به بدهکاران عمده بانکی را فراهم کرده است.
این مسائل زمانی خطرناکتر میشوند که بخشی از اختیارات تنظیمگری و تصمیمگیری به استانها واگذار شود. کارشناسان هشدار میدهند که «تفویض اختیار بدون نظارت» ممکن است به ایجاد شبکههای فساد محلی، انحراف منابع و اتخاذ تصمیمات غیرفنی بینجامد. بنابراین، توسعه منطقهای نیازمند یک نظام نظارتی دقیق، قابل سنجش و شفاف است.
تمرکززدایی؛ فرصتی بزرگ یا مسیری به سوی فساد محلی؟
تفویض اختیار به استانها یکی از محورهای اصلی طرح ستادهای توسعه منطقهای است. حامیان این رویکرد معتقدند که تمرکز بیش از حد در ساختار اداری کشور، روند اجرای پروژهها را کند کرده و بهرهبرداری از ظرفیتهای محلی را دشوار نموده است.
شواهد زیادی در استانها نشان میدهد که عدم برخورداری از اختیارات کافی باعث تأخیر در اجرای پروژهها و فعالیتهای اقتصادی شده است. بسیاری از امور از جمله صدور مجوزها و هماهنگی بین نهادها میتواند در سطح استانی حل و فصل شود، اما در حال حاضر باید مسیرهای پیچیده و زمانبر در تهران طی شوند.
با این حال، کارشناسان تأکید میکنند که انتقال اختیارات باید «هدفمند، محدود و همراه با نظارت» باشد؛ چرا که بدون مکانیزمهای مناسب، ممکن است استانها به جای آنکه به موتور توسعه تبدیل شوند، خود به منبع جدیدی از رانت تبدیل گردند.
آمایش سرزمین؛ نقشهراهی که هنوز به مرحله اجرا نرسیده است
در تمام تجارب موفق توسعه منطقهای، آمایش سرزمین نقش محوری دارد. شناسایی مزیتهای نسبی مناطق، تعیین اولویتهای سرمایهگذاری و هماهنگی بین نهادها نیازمند یک نقشهراه دقیق و کارآمد است. متاسفانه باوجود تدوین چندین سند آمایش در کشور، اجرای این اسناد یا ناکامل مانده یا با موانع اجرایی سنجیده شده است.
در بسیاری از استانها ظرفیتهای قابل توجهی همچون کشاورزی پایدار، صنایع تبدیلی، گردشگری طبیعی، صنایع صادراتمحور یا اقتصاد دانشمحور وجود دارد، اما عدم برنامهریزی صحیح و کمبود سرمایهگذاری باعث شده که بخش بزرگی از این پتانسیلها بلااستفاده بماند.
ستادهای توسعه منطقهای میتوانند نقش پل ارتباطی بین اسناد آمایش و برنامهریزی عملیاتی را ایفا کنند؛ به شرط آن که دارای اختیارات واقعی، ابزارهای نظارتی و منابع مالی کافی باشند.
سرمایهگذاری؛ حلقهای که بدون آن توسعه امکانپذیر نیست
سرمایهگذاری یکی از ارکان اصلی توسعه به شمار میآید، اما اقتصاد ایران سالهاست با کمبود سرمایهگذاری دست و پنجه نرم میکند. برآوردها نشان میدهد نرخ سرمایهگذاری داخلی حتی به حدی نیست که بتواند استهلاک تجهیزات و زیرساختها را جبران کند. این امر نشان میدهد که اقتصاد به سمت کاهش ظرفیت تولید سوق پیدا کرده است.
در این شرایط، تخصیص بخش بزرگی از منابع شرکتهای دولتی به مصارف غیرتوسعهای، بهطرز قابلتوجهی مانع از پیشرفت منطقهای میشود. استانها به منظور ایجاد زیرساختها، احداث واحدهای تولیدی، توسعه سیستم حملونقل، تقویت زنجیره ارزش محصولات کشاورزی یا پیشبرد خدمات فناوری، نیازمند منابع مالی وسیعی هستند.
تا زمانی که انحراف منابع شرکتهای دولتی اصلاح نشود، انتظار نمیرود استانها بتوانند برنامههای توسعهای خود را بهسرعت پیش ببرند.
آیا ستادهای توسعه منطقهای میتوانند به ابزاری اجرایی تبدیل شوند؟
با وجود آنکه تشکیل ستادهای توسعه منطقهای بهعنوان یک «اقدام مثبت» از سوی کارشناسان تلقی میشود، موفقیت آن به چند پیشنیاز اساسی وابسته است: بازنگری در قوانین ضدتوسعه و متوقف کردن برداشت از منابع شرکتهای دولتی، ایجاد ساختار نظارتی دقیق و هوشمند، تفویض اختیار هدفمند و تدریجی به استانها، استفاده از آمایش سرزمین به عنوان مبنای اصلی تصمیمگیری، ایجاد سازوکار برای جذب سرمایهگذاری خصوصی و تسهیل فرایند صدور مجوزها، و تضمین شفافیت کامل در تخصیص منابع و پیگیری پروژهها.
در صورت تحقق این شرایط، ستادهای منطقهای میتوانند از یک نهاد بروکراتیک صرف خارج شده و به محور اصلی توسعه استانی تبدیل شوند.
توسعه منطقهای به نظر مفهومی ساده میرسد: شناسایی مزیتهای هر منطقه و تخصیص منابع مناسب. ولی پیادهسازی آن به بستر نهادی، مالی و نظارتی مستحکم نیاز دارد. طرح ستادهای توسعه منطقهای میتواند نقطه آغاز تازهای باشد، اما تنها زمانی مؤثر خواهد بود که با اصلاحات قوانین ضدتوسعه، حل مسائل انحراف منابع، تقویت نظام نظارتی و تفویض اختیار هوشمندانه همراه باشد.
اگر اصلاحات اقتصادی عمیقی صورت نگیرد، حتی بهترین طرحهای توسعهای نیز در دام مشکلات فعلی گرفتار خواهند شد. اما اگر این اصلاحات انجام گیرد، توسعه منطقهای میتواند به کانون تحولات اقتصادی کشور بدل گردد.
