معاملات عمومی در غیاب شفافیت به بی‌راهه می‌رود/ نیاز به نظام‌مندی و آگاهی در مدیریت اقتصادی

، شهرام حلاج در نشست «نقش حیاتی معاملات دولتی در کیفیت حکمرانی و حقوق ملت» تصریح کرد که معاملات عمومی بر اساس دو ستون «انتظارات» و «تعهدات» احداث می‌شوند. وی بیان کرد: هر گونه غفلت در این دو محور، چه در شناسایی نیاز مردم و چه در مدیریت هزینه‌ها، منجر به خطا، اتلاف منابع و گاهی بستر‌ساز «کلاهبرداری سیاسی» خواهد شد.

آشنایی با دو ستون کلیدی در معاملات عمومی

حلاج در تبیین مفهوم «عمل در برابر عمل» در معاملات اظهار کرد: در هر معامله دو عوض وجود دارد؛ آنچه به‌عنوان انتظار یا رکن اول می‌خواهیم به‌دست آوریم و آنچه الزاماً باید پرداخت کنیم. اگر در معاملات دولتی این دو را نادیده بگیریم، از مسیر صحیح حکمرانی منحرف می‌شویم.

وی افزود: مشخصات کالا یا خدمات – از آب و تیرآهن تا خدمات نظافت و جمع‌آوری زباله – تنها با نظارت صحیح بر کیفیت و هزینه معنا پیدا می‌کند. هر هزینه اضافی از منابع مردم به‌حساب می‌آید و هر بی‌دقتی در این زمینه می‌تواند به کاهش توان دولت در تأمین دیگر نیازها منجر شود.

حساسیت جهانی در معاملات دولتی

این کارشناس اقتصادی، با اشاره به بررسی‌های بین‌المللی انجام‌شده در بازه زمانی ۱۹۹۹ تا ۲۰۱۴، اظهار داشت که بیشترین نرخ رشوه‌دهی در معاملات دولتی گزارش شده است، چرا که کارگزاران با دارایی‌های خودشان معامله نمی‌کنند و در نتیجه احتمال سهل‌انگاری یا اولویت دادن به منافع شخصی وجود دارد. به همین سبب، بسیاری از کشورها قوانین سخت‌گیرانه و مقررات شفاف سازی، همچنین سامانه‌های الکترونیکی (E-Procurement) را در راستای مدیریت این حوزه به کار گرفته‌اند.

حلاج با اشاره به حساسیت قانون اساسی درباره انحراف در معاملات دولتی خاطرنشان کرد: اصل ۴۹، انحراف در این حوزه را به‌عنوان یکی از مفاسد جدی قلمداد کرده است. قانون محاسبات عمومی از سال ۱۳۶۶ رقابت را به‌عنوان اصل بنیادین تعیین کرده و بر این نکته تأکید دارد که تمامی معاملات دولتی باید در بستر رقابتی صورت گیرد؛ رقابتی که معیاری برای آن یا مزایده (افزایش) یا مناقصه (کاهش) است.

موارد استثنایی و حذف تشریفات در معاملات دولتی

این کارشناس با بیان اینکه رقابت در همه زمینه‌ها ممکن نیست، ادامه داد: در زمینه املاک غیرمنقول یا خرید قطعات یدکی حیاتی در فرایند تولید، پیروی از تشریفات رقابتی ممکن است مانع انجام کار شود. به همین دلیل، قانون‌گذار عدم الزامی به تشریفات را در ۱۰ مورد خاص پیش‌بینی کرده است.

وی همچنین به مواد ۲۷ و ۲۸ قانون برگزاری مناقصات اشاره کرد و افزود: در شرایط خاص—چون نیاز فوری به ساخت یک پل عابر پیاده در نقاط گردشگری—سازمان اجرایی می‌تواند با تأیید دو نفر از اعضای تیم سه‌نفره مسئول، مقررات را نادیده بگیرد. اما معاملات کلان علاوه بر تأیید سازمان، باید به سازمان برنامه و وزارت اقتصاد نیز گزارش شوند.

لزوم دقت، نظم و تخصص در حکمرانی اقتصادی

حلاج به هفته ترویج علم اشاره کرد و تأکید نمود: تدارکات عمومی نیازمند دانش تخصصی، دقت و حوصله است و نباید دعوت به دقت را به‌عنوان بدبینی به مدیران قلمداد کرد. همانگونه که جراحی یا ساخت هواپیما نیاز به قاعده و ابزار ویژه دارد، معاملات دولتی نیز به انضباط و چارچوب علمی نیازمندند.

وی افزود: ناکارآمدی یا خطا در این حوزه به‌طور مستقیم بر حقوق مردم تأثیر می‌گذارد؛ از کیفیت آب و برق گرفته تا ساخت مدارس و خدمات شهری. لذا درک درست مبانی معاملات عمومی، بخشی از ارتقاء کیفیت حکمرانی محسوب خواهد شد.

طبقات معاملاتی و اصل «توازن مخاطرات و مراقبت»

حلاج به مفهوم «طبقات معاملاتی» در قانون مناقصات اشاره کرد و گفت: برای مدیریت زمان و منابع به‌گونه‌ای که در جایی صرف شود که مخاطرات بیشتری دارد، معاملات به سه دسته تقسیم می‌شوند؛ برای معاملات کوچک تا ۲۸۵ میلیون تومان، معاملات متوسط از ۲۸۵ میلیون تا ۲ میلیارد و ۸۵۰ میلیون تومان، و معاملات بزرگ بالای این مبالغ نامیده می‌شوند.

وی ادامه داد: خطای یکسان در مقادیر مختلف به‌طور متفاوتی بر منابع عمومی اثر می‌گذارد. به‌عنوان مثال، اگر در یک معامله ۲۸۵ میلیون تومانی ۱۰ درصد خسارت رخ دهد، حدود ۲۸ میلیون تومان اتلاف می‌شود، در حالی که همین میزان خسارت در یک معامله ۲۸ میلیارد تومانی به معنی ۲ میلیارد و ۸۰۰ میلیون تومان از بین رفتن منابع است.

این کارشناس اقتصادی تصریح کرد: به همین خاطر، قانون اصل دیگری تحت عنوان “اصل توازن مخاطرات و مراقبت” را نیز مطرح نموده است؛ در معاملات کوچک یک نماینده از دستگاه برای ارزیابی مرغوبیت و قیمت کفایت می‌کند، در معاملات متوسط دو نفر و در معاملات بزرگ به‌هیچ‌وجه باید سه نفر حضور داشته باشند که این سه نفر کمیسیون مناقصه را تشکیل می‌دهند. بنابراین سطح نظارت باید بر اساس سطح خطر و مبلغ معامله متناسب باشد.

تفاوت مفهومی «تناسب» و «توازن»

این کارشناس اقتصادی درباره اهمیت دقت در ادبیات علمی بیان کرد: «همانطور که در زبان علم بین effectiveness، efficiency و efficacy تفاوت قائل می‌شوند، در حقوق و اقتصاد هم باید بین مفاهیم مشابه تمایز مشخصی ایجاد کنیم.»

او توضیح داد: تناسب به معنای این است که مبلغ پرداختی پس از امضای قرارداد باید با کیفیت محصول نهایی سازگار باشد. اما توازن به فرایند برگزاری مناقصه اشاره دارد؛ به این معنا که میزان سخت‌گیری، انرژی و هزینه‌ای که در روند نظارت صرف می‌شود باید با ریسک‌های همان معامله متناسب باشد. لذا نباید این دو مفهوم با هم اشتباه گرفته شوند.

وی افزود: در قانون برگزاری مناقصات ما، شیوه تک‌مرحله‌ای و دو مرحله‌ای به نحوه ارزیابی کیفیت کالا اشاره دارد؛ با این حال در متون بین‌المللی، واژه stage معمولاً به مدت زمان و فرصت ارائه پیشنهاد اشاره می‌کند. همچنین در زمینه مزایده‌های تکراری یا multi-round auctions، ترجمه صحیح چندفرصتی است، نه چندمرحله‌ای.

او تأکید کرد: تنظیم مقررات و اصلاح آنها نیاز به رویکرد میان‌رشته‌ای دارد؛ هم دانش فنی نیاز است، هم دانش اقتصادی و هم درک زبان و آشنایی با فرهنگ جامعه. اشتباه در وضع واژگان می‌تواند به اشتباه در برداشت و در نهایت به اشتباه در اجرا منجر شود.

این کارشناس اقتصادی با اشاره به ارزش‌های اخلاقی حاکم در معاملات عمومی گفت: در قانون مناقصات، در کنار سه اصل کیفیت، مدیریت هزینه و توازن نظارت، یک اصل چهارم تحت عنوان درستکاری نیز قابل استخراج است.

او افزود: در ادبیات بین‌المللی، به‌ویژه در اسناد فیدیک، می‌توان مفهوم “یکپارچگی در تدارکات دولتی” را مشاهده کرد که درستکاری را به مجموعه‌ای از شفافیت، پیش‌بینی‌پذیری، رفتار برابر، انصاف و پایبندی به گفتار و فعل تعریف می‌کند. پرسش اساسی در این مقوله این است که آیا آنچه می‌گوییم واقعاً انجام می‌دهیم؟ غالباً مشکل ما از عدم یکپارچگی بین شعارها و رفتارها نشأت می‌گیرد.

حلاج تأکید کرد: اگر درستکاری و اخلاق حرفه‌ای رعایت نشود، حتی اگر یک خرید ظاهراً خوب انجام شود، معاملات آینده ممکن است در معرض خطر قرار گیرند؛ زیرا شریک بخش عمومی، شریک اموال مردم است و برقراری روابط پایدار بدون رعایت درستکاری امکان‌پذیر نیست.

الزام به پاسخگویی و نقد دور زدن قانون با تغییر اصطلاحات

حلاج به تحول دیدگاه قانون‌گذار نسبت به اختیارات دستگاه‌های عمومی اشاره کرد و گفت: دورانی سپری شده که طرف عمومی خود را صاحب اختیار مطلق بداند و دیگران را صرفاً زیردستان. امروزه قانون می‌گوید دستگاه نمی‌تواند در رد هر پیشنهادی کاملاً مختار باشد؛ اگر پیشنهادی را رد یا قبول کند و نسبت به آن اعتراضی شود، باید به‌صورت مکتوب و مستند پاسخ داده شود.

وی ادامه داد: قانون برگزاری مناقصات یک فرایند ۱۱ مرحله‌ای برای برگزاری مناقصه را پیش‌بینی کرده است؛ از فراخوان، توضیح واضح اسناد، تعیین مهلت مطالعه، فرصت طرح سؤالات، ارائه پاسخ‌های شفاف، شفاف‌سازی و نهایی‌سازی معیارها تا زمان‌بندی مشخصی برای پاسخ‌گویی به اعتراض‌ها (۱۰ یا ۱۵ روز).

او با انتقاد از تلاش برخی دستگاه‌ها برای دور زدن این رویه، خاطرنشان کرد: امروزه برای اجتناب از این نظم حقوقی، در مکاتبات اداری به‌جای اصطلاحات مناقصه‌گذار و مناقصه‌گر، از واژه‌های فراخوان‌گذار و فراخوان‌گر استفاده می‌شود و به برگزاری فراخوان اشاره می‌شود؛ در حالی که اگر فقط شلیک تپانچه شروع مسابقه را اعلام کند، به‌واقع مسابقه‌ای شکل نمی‌گیرد. مسابقه به‌معنای آن است که تمام اجزای آن—تعداد موانع، ارتفاع موانع و سطح میدان—برای همه یکسان و شفاف باشد.

حلاج خاطرنشان کرد: اگر فراخوان در نشریه‌ای منتشر شود اما اطلاعات کافی ارائه نگردد، این فراخوان نیز به مرور زمان ارزش واقعی خود را از دست خواهد داد. تغییر واژه بدون رعایت مراحل بعدی در واقع به‌معنای فرار از پاسخگویی و شفافیت است.

تأثیر معاملات عمومی بر اثربخشی و کارایی حکمرانی

این متخصص اقتصادی در پایان سخنان خود اظهار داشت: بهتر است به‌جای اصطلاح معاملات دولتی از معامله‌های عمومی بهره ببریم؛ هر زمانی که گروهی به نمایندگی از مردم، منابع عمومی را برای تأمین کالا یا خدمات هزینه می‌کند، تابع همین بحث است.

وی بر این نکته تأکید کرد: معاملات عمومی تأثیر مستقیمی بر اثربخشی و کارآمدی حکمرانی دارند؛ آنها می‌توانند به‌صورت شدید حکمرانی را کارآمد و مؤثر نمایند، یا برعکس، با افزایش هزینه‌ها، ناکارآمدی و حتی ورشکستگی را به بار آورند.

حلاج با اشاره به دو محور اصلی حکمرانی – استخدام و مالی – تصریح کرد: وقتی در این دو زمینه نقصی ایجاد شود، نه کالا یا خدمات مناسبی به مردم ارائه می‌شود و نه منابع مردمی به‌خوبی صرف می‌شود. در چنین وضعیتی، تأمین‌کنندگان به‌جای تقویت کیفیت و بهبود محصول، بیشتر به فکر تقویت روابط و جلب رضایت شخصی مدیران خواهند بود، نه ارتقای کیفیت کالا و خدمات.

او در پایان ابراز امیدواری نمود: با رعایت دقت، حوصله و پایبندی به اصول کیفیت، مدیریت هزینه، توازن نظارت و درستکاری، می‌توانیم فضای معاملات عمومی را به‌طرزی شفاف‌تر نماییم تا حقوق ملت پاس داشته شود و حکمرانی مؤثرتر و کارآمدتری رقم بخورد.